2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“制定全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)條例”，備受關(guān)注。為何要從“意見”和“指引”升級(jí)為“條例”？它將如何根治地方保護(hù)與“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)頑疾？又將怎樣重塑政府與市場(chǎng)、平臺(tái)與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系？武漢大學(xué)法學(xué)院教授、競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任、中國(guó)商業(yè)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)孫晉在接受新京報(bào)記者專訪時(shí)指出，“條例”的核心在于對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行法治化重構(gòu)，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)治理向“市場(chǎng)友好型規(guī)制”深刻轉(zhuǎn)型。
“制定全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)條例，標(biāo)志著我們從‘政策指引的軟性約束’邁入‘法治硬約束’時(shí)代?！睂O晉直言。
武漢大學(xué)法學(xué)院教授、競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任、中國(guó)商業(yè)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)孫晉。受訪者供圖
從“政策指引”到“法治硬約束”
新京報(bào)：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“制定全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)條例”，這與之前的“意見”“指引”等文件相比，有何本質(zhì)區(qū)別？
孫晉：這是一個(gè)從“政策軟約束”到“法治硬約束”的關(guān)鍵躍升。2022年出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》，毫無疑問是我國(guó)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的戰(zhàn)略決策和頂層設(shè)計(jì)，2025年1月國(guó)家發(fā)展改革委公布的《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》是層級(jí)較低的規(guī)范性文件，可以說是細(xì)化的實(shí)施路徑，而此次的“條例”是行政法規(guī)，屬于國(guó)家法律體系的第二層次和重要組成。從指引到條例，這不僅僅是文字變化，意味著統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)將被正式納入國(guó)家法治軌道，具有了法律的權(quán)威性、確定性和剛性約束力。這相當(dāng)于為國(guó)家戰(zhàn)略部署提供了強(qiáng)有力的法治保障，不能再僅僅停留在“提倡”和“引導(dǎo)”的層面。
也可以說，這是中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策從理念到法治化的關(guān)鍵一步：2016年公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度確立，2022年新《中華人民共和國(guó)反壟斷法》將“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”寫入其中和2024年頒行《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，如今要制定全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)條例——穩(wěn)健的三步走完成了我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的法治化閉環(huán)。
新京報(bào)：那么，你認(rèn)為這個(gè)條例要成為“競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”從理念到法治化的關(guān)鍵一步，最需要確立的、不同于以往政策的“硬約束”是什么？
孫晉：最核心、最本質(zhì)的“硬約束”，在于對(duì)政府權(quán)力與義務(wù)的重新界定與法定化。過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，在GDP考核導(dǎo)向下，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，廣泛運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，其中泥沙俱下，夾雜了大量導(dǎo)致地方保護(hù)、市場(chǎng)分割的“內(nèi)卷式政策”，比如歧視性補(bǔ)貼、不合理稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等。這種“政策內(nèi)卷”從20世紀(jì)80年代地方獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán)后就已存在，是建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)需要攻克的頑疾。
“條例”的硬約束，就是要將地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的“權(quán)力”，通過關(guān)進(jìn)該條例和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》共同編織的法治籠子里接受規(guī)范，在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)化為維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的“法定義務(wù)”。我們需要通過“條例”，為政府及其職能部門建立清晰的權(quán)力清單和負(fù)面清單，明確在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)中，什么是必須做的（如促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序），什么是嚴(yán)格禁止的（如設(shè)置壁壘歧視對(duì)待）。這實(shí)際上是對(duì)地方政府正確政績(jī)觀和可持續(xù)發(fā)展模式的一次深刻引導(dǎo)與規(guī)范?！澳苷呱稀⒂拐呦隆睉?yīng)有新時(shí)代內(nèi)涵。“能”不是“殺雞取卵、飲鴆止渴”式的發(fā)展，而是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)全國(guó)大局；“庸”則是固守“門前雪”、損害統(tǒng)一大市場(chǎng)的分割行為。
為處理地方保護(hù)等問題提供更權(quán)威法律依據(jù)
新京報(bào)：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》已經(jīng)實(shí)施，但地方上仍存在不少隱蔽性補(bǔ)貼和歧視性政策?！皸l例”如何能賦予這項(xiàng)制度更強(qiáng)的“牙齒”？
孫晉：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》自去年8月1日起已實(shí)施一年多，目前地方仍存在隱蔽性補(bǔ)貼等問題，這確實(shí)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的毒瘤，是統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的卡點(diǎn)堵點(diǎn)。
我認(rèn)為，單一工具難以根治頑疾，必須多管齊下?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查條例》主要針對(duì)的是政策文件的制定過程，而全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)條例站位更高、覆蓋面更廣，可能涉及政績(jī)考核、施政標(biāo)準(zhǔn)、介入市場(chǎng)的合理性等更根本的維度，它們的關(guān)系是“組合拳”，可以形成互補(bǔ)和合力。
未來的“條例”可以從更根本的層面發(fā)力，比如：將維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的情況，納入對(duì)地方政府的政績(jī)考核體系，建立獎(jiǎng)懲分明的問責(zé)機(jī)制；超越具體政策審查，推動(dòng)地方政府施政理念和行為的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。“條例”可以要求地方政府在介入市場(chǎng)時(shí)，不僅考慮本地局部和短期利益，更要評(píng)估其對(duì)全國(guó)市場(chǎng)格局、競(jìng)爭(zhēng)秩序和可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。“條例”能為處理地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等復(fù)雜問題提供更權(quán)威、更上位的法律依據(jù)和解決框架。
新京報(bào)：“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)前市場(chǎng)秩序和高質(zhì)量發(fā)展的痛點(diǎn)?！皸l例”要有效整治，是否應(yīng)更側(cè)重規(guī)范政府行為而非企業(yè)行為？
孫晉：“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)是在泥坑里打架，與高質(zhì)量發(fā)展背道而馳。如何治理？必須抓住“制度性源頭”。企業(yè)間的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)（比如低價(jià)傾銷、重復(fù)低效投資等），其重要驅(qū)動(dòng)力往往源于地方政府的“政策內(nèi)卷”——即通過不正當(dāng)?shù)膬?yōu)惠和壁壘，盲目招商引資，保護(hù)本地企業(yè)。因此，“條例”的整治重點(diǎn)必須向上游“溯源”，嚴(yán)格規(guī)范政府行為。
此次會(huì)議提出的“統(tǒng)一政府行為尺度”和“宏觀政策取向一致性”就是精準(zhǔn)的解決思路：它要求地方政府的行為必須符合國(guó)家統(tǒng)一的宏觀政策導(dǎo)向和法治規(guī)范，確保各地政策在維護(hù)統(tǒng)一大市場(chǎng)這個(gè)根本取向上保持一致，從源頭上遏制導(dǎo)致市場(chǎng)分割和惡性競(jìng)爭(zhēng)的政策沖動(dòng)。
毫無疑問，統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)條例將成為國(guó)家的宏觀政策體現(xiàn)和統(tǒng)一市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值基準(zhǔn)，地方產(chǎn)業(yè)政策必須與其價(jià)值取向保持一致——即回歸市場(chǎng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，在法治軌道實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)由大變強(qiáng)，優(yōu)化資源配置效率，提升生產(chǎn)效率和創(chuàng)新效率。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)入“深水區(qū)”
新京報(bào)：在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)壁壘、算法共謀等新問題，對(duì)“統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法”提出了哪些新挑戰(zhàn)？
孫晉：最大的挑戰(zhàn)源于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的全國(guó)性、無邊界性與傳統(tǒng)監(jiān)管體制的區(qū)域性、屬地化之間的深刻矛盾。比如，一個(gè)總部在杭州的平臺(tái)，其限制競(jìng)爭(zhēng)行為可能損害全國(guó)多地商家和消費(fèi)者的利益。按照屬地原則，受害者需要向本地市場(chǎng)監(jiān)管部門投訴，監(jiān)管部門再去異地調(diào)查執(zhí)法，面臨管轄權(quán)協(xié)調(diào)、證據(jù)調(diào)取、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等諸多困難。這容易導(dǎo)致監(jiān)管滯后、效能低下。
因此，亟須在國(guó)家層面建立更高效的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，甚至探索對(duì)大型平臺(tái)經(jīng)濟(jì)案件實(shí)行某種程度的垂直監(jiān)管或指定管轄，以打破地域壁壘，實(shí)現(xiàn)真正的“統(tǒng)一監(jiān)管”。
新京報(bào)：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者共贏發(fā)展”，你如何看待這一新提法的背景和意義？
孫晉：平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過多年高速擴(kuò)張后，發(fā)展邏輯正從“野蠻生長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“規(guī)范健康持續(xù)”。這一表述并非孤立出現(xiàn)，而是中國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)入“深水區(qū)”的標(biāo)志性信號(hào)，其背后是多維度、深層次的現(xiàn)實(shí)考量。
這一提法直面當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心矛盾與潛在風(fēng)險(xiǎn)。它明確指出，平臺(tái)、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者（廣大中小商戶）、勞動(dòng)者（騎手、司機(jī)等）三者之間的利益分配出現(xiàn)了失衡。平臺(tái)在分蛋糕時(shí)拿得太多，平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者被各種規(guī)則逼到墻角，利潤(rùn)微?。贿@種壓力又傳導(dǎo)至外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)等勞動(dòng)者。比如，這兩年備受詬病的平臺(tái)“僅退款”規(guī)則，被緊急叫停的“外賣大戰(zhàn)”，還有被困在算法里的騎手。
這種“攫取式”而非“共生式”的發(fā)展模式是不可持續(xù)的。如果商戶和勞動(dòng)者收入微薄、缺乏發(fā)展空間，他們的消費(fèi)和再生產(chǎn)能力就會(huì)萎縮，最終將反噬平臺(tái)生態(tài)和整體經(jīng)濟(jì)活力。這一表述也緊密契合國(guó)家整體戰(zhàn)略方向，即擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、共同富裕目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展要求。
經(jīng)過數(shù)年高強(qiáng)度的專項(xiàng)整改，以《中華人民共和國(guó)反壟斷法》修訂、《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》出臺(tái)、勞動(dòng)權(quán)益保障政策完善為標(biāo)志，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)“監(jiān)管盲區(qū)”已基本被覆蓋。政策重心正從“糾偏”轉(zhuǎn)向“立新”，中央的提法，是要求構(gòu)建一種良性的、共生共享的數(shù)字生態(tài)，這不僅是社會(huì)公平問題，更是可持續(xù)發(fā)展問題。我相信，未來還會(huì)有更具體的法律規(guī)則來更好地平衡這三方利益，促進(jìn)收入分配更加合理。
新京報(bào)記者 陳琳
編輯 張磊 校對(duì) 賈寧
