監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，是行政審判的法定職責(zé)。過(guò)去一年，“小過(guò)重罰”“趨利性執(zhí)法”等成為社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題。

全國(guó)兩會(huì)期間，在接受新京報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)，最高人民法院審判委員會(huì)委員、行政審判庭庭長(zhǎng)耿寶建表示，人民法院高度關(guān)注異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，依法糾正違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法。

“與違法行政行為相比，違法的‘紅頭文件’影響范圍更大，危害性也更大。最高法行政審判庭正在研究制定加強(qiáng)和完善行政訴訟一并審查規(guī)范性文件工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，力爭(zhēng)早日出臺(tái)實(shí)施。”耿寶建告訴記者。

最高人民法院審判委員會(huì)委員、行政審判庭庭長(zhǎng)耿寶建。最高法供圖

著力推進(jìn)審理一案、解決一事

新京報(bào)：請(qǐng)介紹一下去年人民法院審理行政訴訟案件情況。

耿寶建：2024年是全國(guó)法院行政審判質(zhì)效提升年。全國(guó)法院共計(jì)新收一審行政案件294477件，結(jié)案299534件，較好完成全年執(zhí)法辦案工作任務(wù)。

從裁判結(jié)果看，全國(guó)法院以裁定不予立案、駁回起訴方式結(jié)案53795件，占比為18.0%，以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案69097件，占比為23.1%。之所以有較高的撤訴比例，是因?yàn)楦鶕?jù)行政訴訟法第六十條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。對(duì)于不適用調(diào)解的其他案件，法官們也結(jié)合案件實(shí)際積極開(kāi)展協(xié)調(diào)工作，促使雙方達(dá)成和解后，以撤訴方式結(jié)案。因此，有的專(zhuān)家把撤訴稱為“沒(méi)有調(diào)解書(shū)的調(diào)解”。

在以判決方式結(jié)案的案件中，以撤銷(xiāo)、變更、責(zé)令履行、責(zé)令賠償、確認(rèn)違法、確認(rèn)無(wú)效等形式判決行政機(jī)關(guān)敗訴的案件36833件，敗訴率為23.7%。除訴訟案件外，人民法院還辦理行政非訴執(zhí)行案件170368件。在保證合法行政行為得到有力執(zhí)行的前提下，對(duì)不符合法定條件的行政行為依法不予執(zhí)行，共計(jì)以裁定不予執(zhí)行、不予受理等方式處理行政非訴執(zhí)行案件30081件，占總數(shù)的17.7%，依法維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。

總體來(lái)看，當(dāng)前行政審判呈現(xiàn)“穩(wěn)中向好”態(tài)勢(shì)。人民法院依法選擇最有利于實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的裁判方式，著力推進(jìn)審理一案、解決一事，實(shí)現(xiàn)了行政一審、二審、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?shù)量均下降。特別是行政案件上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛示抵梁侠韰^(qū)間，反映出行政審判質(zhì)效不斷提高。

通過(guò)嚴(yán)格依法辦案，監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)管

新京報(bào)：在推動(dòng)破除市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘、規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，服務(wù)保障全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)方面，行政審判發(fā)揮怎樣的作用？

耿寶建：黨的二十屆三中全會(huì)明確要求推動(dòng)市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場(chǎng)設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通。實(shí)踐中，從相關(guān)涉市場(chǎng)準(zhǔn)入行政爭(zhēng)議能夠看出，市場(chǎng)管理主體、經(jīng)營(yíng)主體不同程度存在權(quán)利保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、規(guī)則認(rèn)知度不高、重實(shí)體輕程序等問(wèn)題。對(duì)此，人民法院一方面監(jiān)督、糾正各類(lèi)侵害經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益的違法行政行為，特別是高度關(guān)注異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，依法糾正違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法；另一方面，支持行政機(jī)關(guān)依法懲處危害食品藥品安全、破壞生態(tài)環(huán)境、拖欠農(nóng)民工工資等違法行為，讓違法失德付出應(yīng)有代價(jià)，為嚴(yán)格執(zhí)法提供司法保障。

比如，在某公司訴某市政府返還征收補(bǔ)償款案中，某市政府先行作出會(huì)議紀(jì)要，允諾就某公司向被征地群眾支付的補(bǔ)償費(fèi)和產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，由政府在其他方面給予優(yōu)惠、補(bǔ)償，某公司與被征地群眾簽訂協(xié)議并履行后，市政府未能全部履行上述行政允諾，最高人民法院依法啟動(dòng)再審、予以糾錯(cuò)，切實(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)守信踐諾。

在某公司涉欠繳稅款行政案件中，最高人民法院經(jīng)審理認(rèn)為涉案土地雖登記在某公司名下，但因歷史遺留等原因并非均由該公司實(shí)際占有，稅務(wù)機(jī)關(guān)機(jī)械依據(jù)證載土地面積全額計(jì)算土地稅并加收近千萬(wàn)元的滯納金，不符合實(shí)質(zhì)課稅原則，有失客觀公正，對(duì)涉案稅務(wù)爭(zhēng)議的發(fā)生某公司與相關(guān)行政機(jī)關(guān)均有責(zé)任，遂依法判決撤銷(xiāo)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的被訴補(bǔ)繳、處罰決定。

下一步，要通過(guò)嚴(yán)格依法辦理一件件涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行政案件，監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)管，做深做實(shí)依法平等保護(hù)。

新京報(bào)：人民法院如何通過(guò)審理行政訴訟案件，引導(dǎo)解決“小過(guò)重罰”問(wèn)題，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法？

耿寶建：行政處罰要符合法理，也要符合事理、情理。一段時(shí)期以來(lái)，少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)為“管理就是處罰，嚴(yán)管就是重罰”，導(dǎo)致“頂格處罰”和“小過(guò)重罰”不時(shí)發(fā)生，引發(fā)社會(huì)質(zhì)疑。對(duì)此，人民法院依法糾正趨利性執(zhí)法，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)按照處罰法定、公正公開(kāi)、過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合原則實(shí)施行政處罰，依法保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力度與執(zhí)法溫度的統(tǒng)一。

2024年12月，媒體報(bào)道“江蘇鹽城一農(nóng)民賣(mài)羊肉獲利180元，市監(jiān)局開(kāi)出10萬(wàn)元罰單”，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。該案中，某羊肉經(jīng)營(yíng)部因銷(xiāo)售未經(jīng)檢疫的羊肉獲利180元，江蘇省鹽城市大豐區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局決定罰款10萬(wàn)元，人民法院認(rèn)為監(jiān)管部門(mén)未充分考慮相關(guān)裁量因素，處罰過(guò)重，促推監(jiān)管部門(mén)先行自我糾錯(cuò)，將罰款金額調(diào)整為1萬(wàn)元，某羊肉經(jīng)營(yíng)部繳納罰款后申請(qǐng)撤回起訴，人民法院作出準(zhǔn)予撤訴裁定，同時(shí)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)制定實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定。此案的最終處理結(jié)果，既有利于保護(hù)小微企業(yè)，又有利于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使。

下一步，人民法院將在進(jìn)一步嚴(yán)格公正司法的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)此類(lèi)案件的歸納總結(jié)，分析共性問(wèn)題，提煉裁判規(guī)則，通過(guò)法答網(wǎng)、案例庫(kù)等平臺(tái)，更好統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)。

與違法行政行為相比，違法的“紅頭文件”危害更大

新京報(bào)：在審理行政訴訟案件過(guò)程中，一并審查規(guī)范性文件也就是大家熟知的“紅頭文件”有何意義？這一制度落實(shí)情況如何？還存在哪些問(wèn)題？

耿寶建：規(guī)范性文件作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的一種方式，對(duì)加強(qiáng)行政管理，完善行政法制和提高行政效率，具有重要的積極作用。但是，實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”也還存在一些問(wèn)題，損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，影響了法治權(quán)威和統(tǒng)一。

如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是少數(shù)部門(mén)、地方受利益驅(qū)動(dòng)，通過(guò)制定規(guī)范性文件搶權(quán)力、爭(zhēng)利益，亂發(fā)文件，違反規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費(fèi)等，群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。與違法行政行為相比，違法的“紅頭文件”是“源頭”、是“上游”，影響范圍更大，危害性也更大。只有從源頭開(kāi)始審查和糾正，才能更好維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

正是基于這一考慮，立法機(jī)關(guān)在2014年修改行政訴訟法時(shí)對(duì)該制度作出了規(guī)定。即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件（不含規(guī)章）不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。各級(jí)法院認(rèn)真貫徹落實(shí)上述法律規(guī)定，2016年以來(lái)共對(duì)2664件規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，對(duì)審查認(rèn)為不合法的及時(shí)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，有效防止同類(lèi)爭(zhēng)議反復(fù)發(fā)生。

同時(shí)，此項(xiàng)工作中也存在一些問(wèn)題困難，諸如規(guī)范性文件的定義及范圍尚待明確、法官是否負(fù)有主動(dòng)指導(dǎo)原告提出一并審查請(qǐng)求的釋明義務(wù)、對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容的審查規(guī)則有待完善、對(duì)規(guī)范性文件制定程序的審查限度有待確定、規(guī)范性文件審查結(jié)論的拘束力需要進(jìn)一步明確等。

對(duì)此，最高人民法院行政審判庭正在研究制定加強(qiáng)和完善行政訴訟一并審查規(guī)范性文件工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，目前已經(jīng)完成初稿，正在進(jìn)一步征求意見(jiàn)、修改完善中，并力爭(zhēng)早日出臺(tái)實(shí)施，為更好發(fā)揮一并審查職能提供更加有力的制度支持。

促進(jìn)行政爭(zhēng)議更多化解在行政程序、化解在基層

新京報(bào)：最高法指出“行政案件上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛士傮w仍處高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)”，其原因是什么？該從哪些方面推動(dòng)解決？

耿寶建：行政案件上訴率高、申請(qǐng)?jiān)賹徛矢撸c行政審判工作質(zhì)效需要持續(xù)提高、行政機(jī)關(guān)依法行政水平有待提升、社會(huì)法治意識(shí)有待增強(qiáng)等密切相關(guān)，也反映出行政訴訟在有效保護(hù)群眾利益、監(jiān)督支持依法行政、實(shí)質(zhì)化解矛盾糾紛等方面還存在不小差距。

此外，不少行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)作出多個(gè)行政行為協(xié)同，現(xiàn)行法律規(guī)定的行政訴訟受案范圍與行政行為直接掛鉤，原告起訴一次只能針對(duì)一個(gè)被告的一個(gè)行政行為，造成一個(gè)行政爭(zhēng)議、一件事被“依法”拆分為多個(gè)行政機(jī)關(guān)、多個(gè)行政行為，需要通過(guò)多起訴訟分別解決，客觀上導(dǎo)致“一事多訴”“一人多案”。

因此，迫切需要加強(qiáng)對(duì)行政訴訟被告資格理論、行政行為理論、生效裁判既判力理論的研究，通過(guò)不斷發(fā)展行政訴訟理論、修改完善行政訴訟法律制度實(shí)現(xiàn)根本解決。

過(guò)去一年，最高人民法院主動(dòng)將行政案件上訴率高、申請(qǐng)?jiān)賹徛矢邌?wèn)題納入行政審判質(zhì)效提升年專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行整治，實(shí)現(xiàn)了行政一審、二審、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?shù)量均下降，行政案件上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛示抵梁侠韰^(qū)間。

但總體來(lái)看，行政案件上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛嗜蕴幐呶贿\(yùn)行態(tài)勢(shì)。進(jìn)一步推動(dòng)解決這一問(wèn)題，要強(qiáng)化“穿透式審判”思維，更加關(guān)注當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求，更加注重行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解；一審法院要引導(dǎo)原告圍繞實(shí)質(zhì)訴求提起訴訟、收集證據(jù)、組織材料，及時(shí)、準(zhǔn)確、合理確定爭(zhēng)議焦點(diǎn)，重點(diǎn)做好事實(shí)認(rèn)定工作，為審判階段一次性化解糾紛奠定基礎(chǔ)。二審法院要做到全面審查和針對(duì)上訴請(qǐng)求審查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正一審法院錯(cuò)誤，力爭(zhēng)兩審終審；申請(qǐng)?jiān)賹彿ㄔ阂惨獦?shù)立“問(wèn)題”意識(shí)，既依法辦案又適當(dāng)跳出“個(gè)案”，從當(dāng)事人始終不息訴的原因著手，積極回應(yīng)實(shí)質(zhì)訴求。

新京報(bào)：修訂后的行政復(fù)議法明確了行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用。一年來(lái)，這給行政訴訟帶來(lái)哪些變化？在行政復(fù)議與行政訴訟的銜接方面有何新實(shí)踐？人民法院如何監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮好解決爭(zhēng)議的主渠道作用？

耿寶建：在此前行政復(fù)議法的修訂過(guò)程中，最高人民法院結(jié)合審判工作實(shí)際，積極建言獻(xiàn)策，以院名義向立法機(jī)關(guān)提出的進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍和行政復(fù)議前置范圍，進(jìn)一步健全行政復(fù)議處理方式等修法建議均獲立法機(jī)關(guān)采納。行政復(fù)議法修訂后，最高人民法院于2024年及時(shí)制定出臺(tái)貫徹實(shí)施修改后行政復(fù)議法的意見(jiàn)，聯(lián)合司法部出臺(tái)加強(qiáng)行政復(fù)議、行政訴訟銜接配合的工作意見(jiàn)，多措并舉助推“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”。

行政復(fù)議案件數(shù)量在2023年超過(guò)行政訴訟一審案件數(shù)量，2024年這一趨勢(shì)進(jìn)一步延續(xù)。此外，根據(jù)司法部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)行政復(fù)議程序?qū)徖砗笥?0%的行政爭(zhēng)議未再進(jìn)入行政訴訟程序。法院審結(jié)經(jīng)行政復(fù)議的一審案件中行政機(jī)關(guān)敗訴率為7.01%，同比下降1.84個(gè)百分點(diǎn)。

下一步，我們將進(jìn)一步貫徹落實(shí)修訂后的行政復(fù)議法，配合司法部做好行政復(fù)議法實(shí)施條例的修改工作，推動(dòng)行政審判與行政復(fù)議、行政檢察、行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解、信訪工作法治化等各項(xiàng)工作有機(jī)銜接，促進(jìn)行政爭(zhēng)議更多化解在行政程序、化解在基層。

新京報(bào)記者 行海洋

編輯 白爽 校對(duì) 趙琳